Kabelraden

Onderstaand de reactie van de Stichting Programmaraad Oost-Gelderland (SPOG) op de inhoud van de brief van de minister van OCW d.d. 15 oktober 2009 (ref.nr. MLB/JZ/122603) inzake een nieuw model voor consumenteninvloed op de kabel.

Conclusie

De brief van 15 oktober 2009 van de minister van OCW inzake de programmaraden geeft een onvolledig beeld van de invloed van de huidige programmaraden en is verre van volledig.

Niettemin ondersteunt de Stichting Programmaraad Oost-Gelderland het voorgestelde Waarborgmodel, mits er aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

- voor het analoge gedeelte van de televisiezenders de daadwerkelijke invloed van het marktonderzoek zich tot, zoals nu reeds het geval is, feitelijk tenminste 15 televisiezenders uitstrekt, alsmede

- voor het analoge gedeelte van de radio de daadwerkelijke invloed van het marktonderzoek zich tot, zoals nu reeds het geval is, feitelijk tenminste 25 radiozenders uitstrekt, alsmede

- het Waarborgmodel voor radio geldt als een kabelexploitant minder dan 35 analoge en/of 45 digitale kanalen in (enig deel van) een netwerk aanbiedt, alsmede

- de organisatie van het marktonderzoek niet aan de kabelexploitanten wordt overgelaten maar geheel onder supervisie van het Commissariaat voor de Media zal staan en vooraf is uitgewerkt (omvang, frequentie, aanwijzing programmacategorieën, e.d.), alsmede

- indien aan de orde, de organisatie van de klantenraden niet aan de kabelexploitanten wordt overgelaten maar geheel onder supervisie van het Commissariaat voor de Media zal staan en vooraf is uitgewerkt (omvang, bezetting, verkiezingen klantenraden, e.d.), alsmede

- er een afdoende klachten- en bezwaarprocedure voor individuele abonnees is opgesteld, alsmede

- de financiering alsook het tijdspad waarin implementatie van het Waarborgmodel moet plaatsvinden vooraf is uitgewerkt.

Pas als bovenstaande onderdelen in het Waarborgmodel zijn verwerkt kan gesteld worden dat de invloed voor de abonnees daadwerkelijk steviger is aangezet.

Indien niet voor het Waarborgmodel wordt gekozen, heeft handhaving van het huidige model, waartegen de EU geen bezwaren heeft, de voorkeur van de SPOG. Uitbreiding van bevoegdheden van de programmaraden (conform de aangenomen motie Atsma/Slob, waarvan wij in voornoemde brief van de minister van OCW weinig van terugvinden) zal dan in een later stadium weer aan de orde moeten komen.

Tevens wordt opgemerkt dat steeds geldt, dat het criterium van significantie zoals beschreven door OCW geen recht doet aan de relevantie van het niet-significante (maar o.i. wel relevante) deel van de abonnees.

Immers, het significant zijn van de minister van OCW is niet hetzelfde als het relevant zijn voor de miljoenen analoge kijkers en luisteraars.

~~

Onderstaand gaan wij meer in detail in op de inhoud van de brief van de minister.

1. Belang van pluriform kabelaanbod.

Allereerst is het goed enige van de genoemde cijfers te relativeren. In de tweede alinea blijkt dat 37,8 % digitale kabel heeft. Derhalve is 62.2% dus nog steeds aangewezen op de analoge kabeldoorgifte.

Ook wordt aangegeven dat de programmaraden op gemeentelijk niveau adviseren, waarbij impliciet de suggestie wordt gewekt dat elke gemeente een programmaraad heeft. Niets is minder waar: er zijn circa 440 gemeenten en 53 programmaraden. De programmaraad omvat dus gemiddeld 8 gemeenten.

2. De functie en ontwikkeling van de programmaraden.

In de voorlaatste alinea van pagina 3 wordt gesproken over de geringe invloed van de programmaraden en wordt het getal 8 genoemd. Ten onrechte is het aantal te adviseren radiozenders, zijnde 16, weggelaten.

Tevens wordt gewag gemaakt van het fenomeen dat zenders en kabelexploitanten zodanige onderlinge afspraken maken dat deze zenders de facto niet geadviseerd kunnen worden. Dat komt vooralsnog sporadisch voor. Daaruit kan worden geconcludeerd dat de kabelexploitanten hun monopoliepositie kennelijk op een zodanige wijze kunnen gebruiken, dat zenders zich daardoor gedwongen voelen om tot zulke afspraken over te gaan. De impliciete suggestie dat dit een teken van zwakte van de programmaraden is, is onjuist: het is een onvolledigheid in de consumentenbescherming waarvoor de wetgever destijds heeft gekozen.

De kop van de tweede alinea op pagina 4 (Programmaraden steeds omslachtiger) doet vermoeden dat de werkwijze van de programmaraden en de administratieve afhandeling meer en meer geld en tijd kosten dan in het verleden. De consumentenbescherming door de programmaraden kost tijd en geld , zoals elk type orgaan dat die belangen behartigt en beschermt tijd en geld kosten. De suggestie dat één en ander ten opzichte van het verleden steeds omslachtiger wordt, wordt evenwel nergens aangetoond en is in onze ogen ook niet conform de realiteit.

Vervolgens wordt aangegeven dat Kabelraden.nl is opgericht ter ondersteuning en professionalisering van de programmaraden, maar dat deze kennelijk niet in staat is om de problemen op te lossen. Dat is evenwel inherent aan de taakstelling die door OCW voor Kabelraden.nl is vastgesteld: een vrijblijvende helpdesk zonder enige vorm van structurele overkoepelende organisatie ten behoeve van de onafhankelijke programmaraden.

Daarna wordt gemeld dat de kabelexploitanten steeds meer in omvang toenemen en daarmee ook de internationale en commerciële belangen. Het zou goed zijn geweest om daarbij te vermelden dat hieruit als conclusie kan worden getrokken dat daardoor de lokale belangen afnemen. Wij zijn van mening dat lokale verschillen in het aanbod mogelijk zouden moeten zijn, ongeacht vorm en inrichting van marktonderzoek en klantenraad.

Voor de volledigheid ware het tevens correct geweest om te vermelden dat ook het aantal programmaraden door fusies gestadig afneemt (nu nog maar 53). De verwijzing in de voorlaatste zin van deze alinea naar de consumenteninvloed op gemeentelijk niveau komt daarmee in een ander daglicht te staan.

3. Verbetering van consumenteninvloed: alternatieve modellen.

Model 1. Huidige situatie

In de eerste alinea op pagina 5 wordt de mogelijkheid van een nieuwe inbreukprocedure genoemd. Evenwel wordt niet onderbouwd hoe groot die kans wordt geacht. Bovendien is de stelling dat er geen garantie meer in de wet bij bezwaar van de Europese Commissie zit toch redelijk eenvoudig op te vangen, door zodanige voorzieningen in de wet op te nemen dat kan worden teruggegaan naar de huidige situatie ingeval van bezwaar van de EC. Daarmee blijft de consumenteninvloed tenminste gehandhaafd op het huidige niveau.

De afsluitende opmerking in deze alinea omtrent de invloed van de programmaraden op de satelliet is niet relevant, want die invloed komt in het uiteindelijke voorstel van de minister ook niet terug.

Model 2. Voorstel Kabelraden

De SPOG heeft al in een vroeg stadium het model van Kabelraden.nl als volstrekt onvoldoende van de hand gewezen. De minister concludeert hetzelfde. Het was dan ook geen voorstel van dé programmaraden, maar slechts van een aantal programmaraden.

Model 3. Co-reguleringsmodel

In de tweede alinea op pagina 6 wordt aangegeven dat het marktonderzoek betrekking heeft op tenminste 15 vrij toegankelijke analoge en 30 digitale televisiekanalen. Daarvan mag de kabelexploitant naar eigen inzicht 20% (resp. 3 en 6) invullen. Blijven voor de consumenten over respectievelijk 12 en 24 zenders. Ook niet duidelijk is of dit inclusief de huidige 7 must-carry zenders is. Vermoedelijk wel.

Indien dat het geval is, dan neemt de consumenteninvloed voor de analoge zenders af met 3 en blijft er voor deze groep nog maar een wezenlijke invloed van 15 – 7 – 3 = 5 zenders over. Nu zijn dat er 8.

Model 4 Voorstel kabinet: het Waarborgmodel.

Marktonderzoek.

Uitgegaan wordt van hetzelfde principe voor wat betreft de analoge kanalen als hierboven bij model 3 is beschreven. Als op basis van het marktonderzoek de kabelexploitant 20% van de kanalen naar eigen inzicht mag invullen en er van uitgaande dat de huidige must-carry zenders eenzelfde verplichte status krijgen, dan neemt de invloed van de analoge abonnee op de televisie af van de huidige 8 tot 5 (zie de alinea hiervoor).

Dat is opmerkelijk: 2/3 van de gebruikers heeft analoge kabel. Meer duidelijkheid is daaromtrent gewenst.

De uitbreiding van de invloed op de digitale zenders is natuurlijk toe te juichen, maar daar hebben de abonnees die alleen analoge doorgifte hebben niets aan. En deze laatste groep (voor een relatief steeds groter deel ouderen) zal naar verwachting nog lange tijd blijven bestaan.

Vraagtekens worden gezet bij het kunnen realiseren van lokale en regionale voorkeuren. Zoals op pagina 4, tweede alinea al wordt aangegeven worden de lokale netwerken van kabelexploitanten steeds meer tot (boven)regionale netwerken omgebouwd. Daardoor bestaat de vrees dat, indien niet vooraf goed gereguleerd, de specifiek regionale voorkeuren (m.n. Duitse zenders in het noorden en oosten, Belgische zenders in het zuiden en specifiek commerciële regionale zenders in het gehele land) niet meer in (delen van) het netwerkpakket worden opgenomen.

Het is ons overigens niet bekend in welke frequentie de marktonderzoeken zullen moeten gaan plaatsvinden.

Klantenraad.

De invloed van de voorgestelde klantenraad is even mager als die in het voorstel van Kabelraden.nl, waarvan al eerder werd aangegeven dat dit geen oplossing werd gevonden. In combinatie met het voorgestelde marktonderzoek is de invloed van het klantenpanel marginaal, zeker m.b.t. de digitale doorgifte.

Zodanig marginaal dat het niet in de lijn der logica ligt om per kabelexploitant meerdere klantenraden op te richten.

De relatief hoge omslachtigheid en administratieve lasten (redenen om het functioneren van de programmaraden ter discussie te stellen) zullen niet opwegen tegen de feitelijke invloed.

Onduidelijkheid bestaat bovendien omtrent de aantallen, de omvang, de onafhankelijkheid van personen, de verkiezingsvorm, de pluriforme samenstelling, de financiering, procedurebewaking, e.d.

Mocht toch voor de instelling van klantenraden worden gekozen, dan lijkt een aantal van 3 voor

het gehele land (West, Zuid, Oost&Noord) die alle kabelexploitanten in de eigen regio bedienen

voldoende.

Veel meer heil wordt gezien in een goede en laagdrempelige klachten- en bezwaarprocedure voor de individuele abonnee die daarvoor in eerste aanleg bij het Commissariaat voor de Media terecht zou moeten kunnen. Vervolgens dient de weg naar de rechter voor de consument open te blijven.

Rol Commissariaat voor de Media.

Het Commissariaat krijgt er een aantal taken bij, zoals het geven van onafhankelijke informatie (laatste regel van de laatste alinea pagina 7).

Alhoewel dit een uitvoeringsmaatregel van het Commissariaat voor de Media zelf moet worden is het toch wel interessant om vooraf te weten hoe het Commissariaat voor de Media dat denkt te gaan organiseren.

Radio

Van belang is dat expliciet wordt aangegeven dat, indien in een netwerk of enig deel van een netwerk minder dan 35 analoge en/of 45 digitale zenders worden doorgegeven het marktonderzoek ook voor de radio dient te worden uitgevoerd. Dit vanwege de toenemende schaalvergroting van de netwerken.

Daarnaast moeten de bepalingen voor de radio nader worden uitgewerkt. Immers, toepassing van dezelfde regels voor radio als voor de televisie zou voor het analoge deel van de radio via het marktonderzoek inhouden dat het aantal radiozenders waarop invloed kan worden uitgeoefend afneemt van de huidige 16 naar 3.

(3, zijnde het maximaal aantal analoge zenders waarvoor het Waarborgmodel moet gelden (15), minus de must-carry zenders (9), minus de vrije keuze kabelexploitant (3) geeft als resultaat een onacceptabele 3).

Voordelen model.

Het Waarborgmodel lijkt op het eerste gezicht een redelijke eerste opzet om de consument meer invloed te geven ten opzichte van de huidige structuur. Evenwel wordt in voetnoot 17 op pagina 9 ingegaan op het begrip significant. Het begrip significant wordt omschreven als “minimaal de helft” en krijgt daarbij een status als allesbepalend.

Uit recent wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat significant niet hetzelfde als relevant is. Of de bescherming van de analoge gebruikers dus moet vervallen als meer dan de helft van de kabelabonnees digitaal televisie kijkt is nog maar de vraag. Ons inzien niet als in dat geval de consumentenbescherming van ongeveer 6.500.000 analoge gebruikers relevant wordt gevonden.

Samenvatting.

Er zijn thans 4 modellen gepresenteerd:

1. de huidige situatie continueren

2. het troefkaartenmodel van Kabelraden.nl

3. het co-reguleringsmodel van het Commissariaat voor de Media

4. het Waarborgmodel van het ministerie van OCW

ad. 1 : de huidige situatie voldoet vooral niet vanwege de relatief beperkte invloed die de programmaraden

op het analoge pakket kunnen uitoefenen en het feit dat invloed op het digitale pakket geheel afwezig is.

De minister kan tegemoet komen aan de aangenomen motie Atsma/Slob door bijvoorbeeld het aantal televisiezenders waarover de programmaraad dwingend kan adviseren uit te breiden tot 20, uitbreiding van de advisering tot het digitale pakket en het verbieden van afspraken omtrent analoge doorgifte tussen de monopolistische kabelexploitanten en zenders waardoor de consumenteninvloed bewust wordt ondermijnd. Het traject voor de advisering van de radiozenders kan o.i. ongewijzigd blijven ten opzichte van de huidige situatie.

ad. 2 : de nadelen van het model van Kabelraden.nl zijn in de brief van de minister al

aangegeven.

ad. 3 : de nadelen van het co-reguleringsmodel zijn in de brief van de minister al aangegeven.

ad. 4: het Waarborgmodel heeft als groot voordeel dat de consument daadwerkelijk via een onafhankelijk marktonderzoek invloed kan uitoefenen.

Opmerkelijk is dat dit model volgens de minister geen nadelen kent.

Zo eenvoudig is het evenwel niet.

Om te beginnen moet voorwaarde zijn dat de organisatie van zowel marktonderzoek als die van de klantenraden niet aan de kabelexploitanten wordt overgelaten maar geheel onder supervisie van het Commissariaat voor de Media staat.

De kabelexploitanten kunnen dan niet het verwijt krijgen dat eigen commerciële belangen op wat voor wijze dan ook meespelen.

Overigens is hierboven al aangegeven dat vraagtekens kunnen worden gezet bij het instituut klantenraad vanwege de marginale invloed die deze raden zijn toebedeeld. Als niettemin toch voor de instelling van klantenraden zou worden gekozen, waarbij extra aandacht aan de verkiezingen van deze raden een must is, lijkt een aantal van 3 voor het gehele land (West, Zuid, Oost&Noord) die alle kabelexploitanten in de eigen regio bedienen voldoende.

Veel meer heil wordt gezien in een goede en laagdrempelige klachten- en bezwaarprocedure voor de individuele abonnee die daarvoor in eerste aanleg bij het Commissariaat voor de Media terecht zou moeten kunnen.

Daarnaast worden vraagtekens gezet bij het kunnen realiseren van lokale en regionale voorkeuren. Zoals op pagina 4, tweede alinea al wordt aangegeven worden de lokale netwerken van kabelexploitanten steeds meer tot (boven)regionale netwerken omgebouwd. Daardoor bestaat de vrees dat, indien niet vooraf goed gereguleerd, de specifiek regionale voorkeuren (m.n. Duitse zenders in het noorden en oosten, Belgische zenders in het zuiden en specifiek commerciële regionale zenders in het gehele land) in (delen van) het netwerk niet meer in het pakket worden opgenomen.

Dat komt niet overeen met het uitgangspunt dat het pakket ook in belangrijke mate moet kunnen voorzien in lokale en regionale wensen van de abonnees.

Tot slot wordt zonder aanpassingen de feitelijke consumenteninvloed voor de radio tot een onacceptabel minimum gereduceerd.

~~