Kabelraden

Onlangs heeft de Minister van OCW een brief naar de leden van de Tweede kamer gestuurd inzake onder meer de monopoliepositie van de kabelexploitanten. Mogelijk komt daar op niet al te lange termijn een einde aan en kunnen consumenten kiezen:

24 095 Frequentiebeleid26 643 Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 235 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN,EN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 maart 2009

De afgelopen jaren hebben wij u geïnformeerd1 over de ontwikkelingen op de markten voor elektronische communicatie, media en omroep. Eén van de belangrijkste ontwikkelingen in de markt voor elektronische communicatie is convergentie. Onder convergentie verstaat het kabinet «het naar elkaar toegroeien van de sectoren ICT, telecommunicatie en audiovisuele diensten en inhoud, gekenmerkt door het feit dat vergelijkbare diensten te ontvangen zijn via verschillende vaste of draadloze distributienetwerken en toegankelijk zijn via verschillende multifunctionele apparaten». Als gevolg van convergentie vervagen de scheidingen tussen verschillende markten en krijgen zittende partijen te maken met nieuwe concurrenten. In juni 2008 gaf het kabinet zijn visie op de gevolgen van convergentie in deze markten.2 Het naar elkaar toe groeien van netwerken en diensten leidt tot meer keuze voor de consument omdat er nieuwe aanbieders ontstaan en de reeds actieve marktpartijen hun aanbod verbreden. Of en hoe convergentie zich verder doorzet is nu nog onduidelijk. Wel kan geconcludeerd worden dat de scheiding tussen de markten voor telecommunicatie en omroepdistributie in de afgelopen jaren als gevolg van convergentie is vervaagd.

De toename van het aantal infrastructuren waarmee gelijksoortige diensten kunnen worden aangeboden, brengt ook vragen met zich mee over het gebruik en de toegang tot die infrastructuren. Tussen aanbieders van telefonie en internettoegang is sprake van stevige concurrentie, waardoor consumenten de keuze hebben uit een ruim aanbod van betaalbare en kwalitatief hoogwaardige diensten. Tegelijk wordt geconstateerd dat de concurrentie op de analoge televisiemarkt zeer beperkt is. Door de toename van het aantal platformen voor de distributie van radio en televisie wordt ook de vraag actueel hoe de beschikbaarheid van de publieke omroep op de verschillende infrastructuren kan worden gewaarborgd.

Deze vragen worden in het eerste deel van deze brief beantwoord. Daarmee komt het kabinet enkele toezeggingen na, gedaan in de brief over «Infrastructuren voor omroepdiensten»3 en mondeling aan de

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2

Vergaderjaar 2008–2009

KST128749

0809tkkst24095-235

ISSN 0921 - 7371

Sdu Uitgevers

’s-Gravenhage 2009

1 Onder meer de Nota Omschakelbeleid

2006–2015 (Kamerstukken II, 2005–2006,

24 095, nr. 195), Beleidskader Elektronische

Communicatie (Kamerstukken II, 2005–2006,

26 643, nr. 81) en het Rapport «Digitale infrastructuren

voor distributie van omroepdiensten

» (Kamerstukken II, 2006–2007,

24 095, nr. 209). Daarnaast gaf het Kabinet

haar visie op de toekomst van de publieke

omroep en is het wetsvoorstel voor de nieuwe

Mediawet door uw Kamer aangenomen

(Kamerstukken II, 2007–2008, 31 200 VIII,

nr. 14).

2 Beleidsbrief Convergentie: de consument

aan het roer in veranderende markten voor

ICT, telecommunicatie en audiovisuele media

(Kamerstukken II, 2007–2008, 26 643 en 24 095,

nr. 126).

3 Kamerstukken II, 2006–2007, 24 095, nr. 209.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 1

Tweede Kamer tijdens het Algemeen Overleg op 1 november 2007 over de

mededinging op de kabel. Deze brief is tevens een reactie op de moties

over de toegang tot de kabel1 en bouwt voort op de kabinetsreactie op het

WRR-rapport «Focus op functies».2

In deze brief wordt tevens ingegaan op een aantal toezeggingen over de

toekomstbestendigheid van de inrichting van het toezicht in de markt voor

elektronische communicatie en media.3 In reactie op een motie van het lid

Graus4 heeft de staatssecretaris al aangegeven dat er geen aanleiding is

tot herinrichting van het toezicht. Hij heeft u daarbij toegezegd dit schriftelijk

toe te lichten.5 In het tweede deel van deze brief treft u deze toelichting

aan. Hierbij wordt ook ingegaan op de toezegging over de doelmatigheidsindicatoren

voor OPTA.6

De markt voor elektronische communicatie wordt beïnvloed door zowel

het telecommunicatie- als het mediabeleid. Dat vraagt om afstemming

van beide beleidsterreinen. Met deze brief informeren de staatssecretaris

van Economische Zaken en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

u daarom gezamenlijk over voornoemde onderwerpen. In dit voorjaar

zal de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap u afzonderlijk

informeren over de consumenteninvloed en het waarborgen van een

pluriform programma-aanbod op de kabel en ether.7

Tijdens het AO over de ICT-agenda is gevraagd naar een overzicht van de

breedbanddekking in Nederland8. Bij deze maken wij van de gelegenheid

gebruik hierop te reageren. Voor wat breedbanddekking betreft, staat

Nederland er gunstig voor. 98,25% van het aantal adressen in Nederland

heeft DSL dekking (> 1,5 Mb) en 98% van de kabelhuishoudens in Nederland

kan breedbandige internettoegang krijgen.9 In gebieden waar geen

vaste breedbandige infrastructuur aanwezig is, worden investeringen in

vaste infrastructuur niet bedrijfsmatig verantwoord geacht door aanbieders.

Dit zijn gebieden versnipperd over het land waar door het geringe

aantal afnemers investeringen in infrastructuur (nog) niet kunnen worden

terugverdiend, zoals op het platteland en aan buitenranden van kernen. In

die gebieden kan worden teruggevallen op draadloze alternatieven als

UMTS of satelliet.

Deel 1: verspreiding van omroepdiensten via verschillende

infrastructuren

1. Inleiding

«De draadloze muziekdoos heeft geen voorstelbare commerciële waarde.

Wie wil er nu betalen voor een boodschap die naar niemand persoonlijk

wordt gestuurd?»

In 1921 benaderde David Sarnoff10 verschillende partners om te investeren

in de radio. Van één van hen kreeg hij dit antwoord.

Ruim 80 jaar later blijkt deze anonieme investeerder het toch niet geheel

onjuist te hebben. We staan aan het begin van een tijdperk waarin kijkers

en luisteraars zelf radio- en televisieprogramma’s kunnen samenstellen,

die individueel kunnen worden verzonden, soms ook tegen betaling. Als

reactie daarop voorspellen sommigen11 dat televisie kijken of radio luisteren

in de toekomst op deze individuele wijze zal gebeuren. Maar zover is

het nog niet. Er komen naast bestaande diensten vele nieuwe diensten. En

het is nog ongewis welke op de lange termijn echt bestaansrecht hebben.

De markt voor omroepdistributie is meer dan ooit in beweging.

1 Kamerstukken II, 2006–2007, 30 800 XIII,

nr. 18 en 19.

2 Kamerstukken II, 2005–2006, 29 692, nr. 14

en Kamerstukken II, 2007–2008, 31 356, nr. 2.

3 Beleidsbrief Convergentie: de consument

aan het roer in veranderende markten voor

ICT, telecommunicatie en audiovisuele media

(Kamerstukken II, 2007–2008, 26 643 en 24 095,

nr. 126), het debat over de Mediawet (Handelingen

II 2007–2008, nr. 101, p. 7193), Vaststelling

begroting voor het ministerie van Economische

Zaken voor het jaar 2009 (Kamerstukken

II, 2007–2008, 31 700 XIII, nr. 47) en

schriftelijke antwoorden van de minister en de

staatssecretaris op vragen gesteld in de eerste

termijn van de begrotingsbehandeling van

Economische Zaken voor het jaar 2009 (31 700

XIII) en van het Fonds economische structuurversterking

voor het jaar 2009 (31 700 D),

Handelingen 2008–2009, Tweede Kamer,

nr. 15, pag. 1126–1141; 1137–1138.

4 Kamerstukken II, 2007–2008, 31 700 XIII,

nr. 32.

5 Handelingen 2008–2009, Tweede Kamer,

nr. 15, pag. 1063–1096; 1096.

6 Kamerstukken II, 2005–2006, 28 851, nr. 53.

7 Kamerstukken II, 2007–2008, 31 200 VIII,

nr. 47.

8 Kamerstukken II, 2008–2009, 26 643, nr. 132.

9 De gegevens zijn afkomstig van KPN en

NLkabel.

10 David Sarnoff, 1891–1971, oprichter van het

Amerikaanse televisiestation National Broadcasting

Company (NBC) en bestuurder van de

Radio Corporation of America (RCA).

11 Er zijn verschillende artikelen verschenen

over de toekomst van televisie. Een aantal

quotes is te vinden op: http://www.pbs.org/

nbr/site/onair/transcripts/080207d/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 2

1.1 Omroepdistributiebeleid

De liberalisering van de markten voor omroep en telecommunicatie was

lange tijd een rode draad in het overheidsbeleid, niet alleen in Nederland

maar juist ook in Europees verband. Gemeenten verkochten hun kabelnetwerken

aan internationaal opererende kabelbedrijven en satellieten

gingen grensoverschrijdend televisie verzorgen. KPN verloor het staatsmonopolie

op telefonie. Frequentieruimte in de ether werd verdeeld voor

commerciële radio en mobiele telefonie. Deze grotere vrijheid voor ondernemingen

betekende niet dat de overheid zijn handen overal van af trok.

Integendeel: de liberalisering is van meet af aan begeleid met nationale

wetgeving en regels, gestoeld binnen het Europees regelgevend kader.

Het kabinet is van mening dat continuïteit en kwaliteit van publieke dienstverlening

blijvend moeten worden verzekerd. Dat vertaalt zich onder meer

in een voortdurende zorg voor een pluriform en betaalbaar programmaaanbod.

Bij het beleid voor de distributie van omroepdiensten stelt het kabinet de

gebruiker voorop: de gebruiker die zich via onafhankelijke media informeert

over de wereld om hem heen, opvattingen en ideeën vormt en

uitwisselt, zich vermaakt met radio- en televisieprogramma’s. En die niet

alleen wil kunnen kiezen waar hij naar kijkt en luistert, maar ook waar,

wanneer en op welke manier.

Dit uitgangspunt vertaalt zich voor de overheid in drie blijvende taken op

het terrein van omroepdistributie. Als eerste speelt de borging van het

publieke belang. Media in het algemeen, en radio en televisie in het

bijzonder, hebben grote maatschappelijke invloed. Daarom is het belangrijk

dat alle burgers een gevarieerd mediamenu onder handbereik hebben,

zoals ook door de WRR is geconstateerd1. Voor de distributie van radio en

televisie betekent dit in essentie dat de overheid waakt over de toegang

tot netwerken – voor makers én gebruikers van mediadiensten. Het betekent

ook dat de overheid bevordert dat netwerken plaats bieden aan

makers met uiteenlopende motieven en dus uiteenlopende programma’s.

Verder betekent dit dat een basisaanbod aan radioen televisiediensten

beschikbaar en betaalbaar is voor alle lagen van de bevolking, op landelijk,

regionaal en lokaal niveau.

In de tweede plaats draagt de overheid, meestal op bescheiden schaal en

vaak indirect, bij aan digitalisering en innovatie van netwerken.

Tot slot ziet de overheid het tot haar taak om een gezonde omroepdistributiemarkt

te bevorderen, waardoor de toegankelijkheid tot een gevarieerd

aanbod tegen een betaalbare prijs gegarandeerd wordt en innovatieve

diensten en toepassingen ontwikkeld en gebruikt worden.

1.2 Omroepdistributiemarkt in verandering

Door digitalisering van de omroepnetwerken is het mogelijk om efficiënter

gebruik te maken van distributiekanalen. Digitalisering kan ook leiden tot

meer concurrentie op en tussen infrastructuren. Een voorbeeld daarvan is

dat de digitale kabeltechnologie het mogelijk maakt verschillende zenderpakketten

aan te bieden. Deze pakketten kunnen door meerdere ondernemingen

worden aangeboden.

Digitalisering van omroepinfrastructuren is niet nieuw. In de jaren

negentig gingen de satellietexploitanten als eerste volledig over op een

digitaal signaal. De uitzendingen van de analoge aardse ethertelevisieprogramma’s

van de publieke omroep zijn eind 2006 gestaakt. Daarvoor in

de plaats is digitale ethertelevisie gekomen, waarbij de publieke omroep

zonder abonnementskosten te ontvangen is. Daarnaast is er ruimte

ontstaan voor meerdere digitale commerciële kanalen (via Digitenne).

1 Zie ook: Wetenschappelijke Raad voor het

Regeringsbeleid (2005). Focus op functies.

Uitdagingen voor een toekomstbestendig

mediabeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 3

Digitalisering maakt het ook mogelijk om, naast de distributie via het

kabelnetwerk, omroepdiensten te verspreiden via van oorsprong telecomnetwerken.

De digitalisering van de kabel is op dit moment in volle gang. Het analoge

pakket is nog steeds een zeer gewaardeerd en kwalitatief hoogwaardig

pakket. Maar het aantal abonnees dat de signalen (ook) digitaal ontvangt

neemt gestaag toe. Begin 2008 had ongeveer dertig procent van de kabelabonnees

een digitale ontvanger in huis. Tegelijk is ook de digitale

ontvangst via andere distributiemethoden (IPTV, ether, satelliet) toegenomen.

1

Bij etherradio staat digitalisering nog in de kinderschoenen. De analoge

FM radio heeft vooralsnog een zeer sterke marktpositie2. Deze brief

formuleert het algemene beleidskader voor toekomstige frequentieverdelingen

voor omroep. Het specifieke beleid omtrent T-DAB-omroepfrequenties

is vorig jaar met u besproken3, het beleid over de verdeling

van de FM-, AM- en T-DAB-radiofrequenties wordt momenteel ontwikkeld.

Beide onderwerpen vormen daarom geen onderdeel van deze brief.

In de overgang van analoog naar digitaal ontstaan nieuwe gepersonaliseerde

diensten waarbij de gebruiker zelf kan kiezen welke content hij wil

afnemen. Deze diensten zijn veelal niet vervangend maar aanvullend op

de traditionele televisie en radio. Vergelijkbaar met de opkomst van de

videorecorder en de videotheek of de dvd-speler als nieuwe producten

naast de gebruikelijke televisie. Het kabinet vindt het daarom wenselijk

om primair aandacht te blijven geven aan de «traditionele distributie» van

omroepdiensten. Daaronder wordt verstaan radio- en televisiediensten,

die gelijktijdig en op het daadwerkelijk moment van uitzending, analoog

en/of digitaal, door een groot aantal kijkers of luisteraars kan worden

ontvangen. Nieuw (gepersonaliseerd) aanbod, zoals videowebsites op

internet, internetradio, podcasts of gaming, is reeds aan de orde geweest

in de Beleidsbrief Convergentie.4

Figuur

1.3 Aandachtsgebieden

De veranderingen in de omroepdistributiemarkt geven het kabinet op dit

moment de volgende aandachtsgebieden:

Voldoende concurrentie op de omroepdistributiemarkt

Als gevolg van digitalisering en in het voetspoor daarvan convergentie5,

worden diensten op infrastructuren, zoals ether en kabel, steeds meer

uitwisselbaar en concurrerend. Marktverhoudingen veranderen en er

komen nieuwe partijen bij. Met name de verandering van traditionele

kabel- en telecombedrijven naar multimediabedrijven speelt hierin een

belangrijke rol. Belangrijk aandachtspunt is de concurrentie op de kabel.

Onder punt 2 wordt nader ingegaan op concurrentie op de omroepdistributiemarkt.

1 Cijfers Stichting Kijkonderzoek, 31 januari

2008.

2 Onderzoek Intomart GfK in opdracht van

Digiradio «Een verkenning naar de interesse in

digitale radio onder het Nederlands publiek»,

mei 2007.

3 Kamerstukken II, 2007–2008, 24 095, nrs. 225

en 226.

4 Kamerstukken II, 2007–2008, 26 643 en

24 095, nr. 126.

5 Kamerstukken II, 2007–2008, 26 643 en

24 095, nr. 126.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 4

Een goede balans tussen publieke en commerciële omroepen

De overheid vindt het belangrijk dat iedere burger toegang heeft tot een

kwalitatief hoogwaardig onafhankelijk aanbod aan programma’s zonder

dat hij daarvoor een abonnement hoeft af te sluiten. Voor de landelijke,

regionale en lokale publieke omroepen zijn daarom etherfrequenties

beschikbaar gesteld, zodat hun algemene programma’s binnen het verzorgingsgebied

voor iedereen toegankelijk zijn.1 Echter frequentieruimte blijft

schaars. Daarom moet zorgvuldig worden afgewogen welk deel van het

frequentiespectrum voor de publieke omroep ter beschikking wordt

gesteld. Er moet sprake zijn van een goede balans tussen publieke en

commerciële omroepen. Onder punt 3 geeft het kabinet hiervoor een

afwegingskader.

2. Concurrentie op de omroepdistributiemarkt

Met de toename van het aantal distributieplatformen is de concurrentie

voor het verspreiden van programmadiensten zeker toegenomen.

Programma’s worden nu via de kabel (coax), de ether, ADSL, satelliet,

glasvezel en internet aangeboden. Maar ondanks deze toename is de

betekenis van de nieuwe platforms vooralsnog beperkt (zie tabel 1). Dit

heeft mede te maken met de sterke marktpositie van het analoge kabelpakket.

Het analoge kabelpakket heeft als uniek voordeel dat er geen

decoder en smartcard nodig is. Op eenvoudige wijze kunnen meerdere

televisietoestellen worden aangesloten. De kabel behoudt hierdoor zijn

dominante rol op de distributiemarkt. Voor nieuwe aanbieders lijkt het

(ook) kunnen aanbieden van een analoog kabelpakket noodzakelijk om de

concurrentie met de kabelexploitanten aan te kunnen gaan.

Tabel 1: Overzicht penetratie infrastructuren 1999–2008 (Q2)1 (aansluitingen x 1000, percentage van het aantal aansluitingen)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Q2 2008

Kabel Aansluiting

(analoog)

6 120

89,6%

6 200

91,4%

6 245

92,3%

6 216

92.2%

6 214

91,8%

6 191

89,9%

6 039

86,3%

5 887

84,3%

5 787

79,4%

5 711

77,2%

Digitaal 104 101 99 116 381 1 000 1 571 1 784

IPTV 43 0,6% 134

1,9%

221

3,0%

258

3,5%

Ether Analoog 416

6,1%

280

4,1%

189

2,8%

98

1,5%

78

1,2%

76

1,1%

60

0,9%

Digitaal

(Digitenne)

25

0,4%

74

1,1%

184

2,6%

266

3,8%

482

6,6%

606

8,2%

Satelliet 294

4,3%

303

4,5%

334

4,9%

428

6,3%

450

6,6%

550

7,9%

670

9,6%

700

10,0%

800

11,0%

825

11,1%

1 Uit Marktrapportages Elektronische Communicatie (TNO).

De concurrentie tussen infrastructuren kan bemoeilijkt worden door

overstapdrempels bij de verschillende netwerken. Het verlagen van deze

drempels heeft dan ook de uitdrukkelijke aandacht van het kabinet. In dat

kader heeft het kabinet reeds eerder aangezet tot en ingestemd met maatregelen

die de grotere aanbieders op de omroep- en telecommarkt in het

kader van zelfregulering in februari van dit jaar aankondigden om

overstapdrempels weg kunnen te nemen.2 De marktpartijen hebben afgesproken

dat zij ervoor zullen zorgen dat eind 2008 in ten minste 95% van

de gevallen de overstap tussen aanbieders zonder problemen verloopt.

Ook zijn recent door middel van wetgeving de maximale contractstermijnen

beperkt en kunnen consumenten voortaan na afloop van de

contractperiode maandelijks hun abonnementen opzeggen.3

Naast concurrentie tussen infrastructuren heeft uw Kamer aangegeven

concurrentie op de kabel te willen, in het bijzonder het analoge pakket.4

Het kabinet onderschrijft die wens en daarmee de doelstellingen van de

1 De lokale publieke omroepen hebben alleen

etherfrequenties voor hun radioprogramma

en niet voor hun televisieprogramma’s.

2 Zoals beschreven in de ICT-agenda

2008–2011 (Kamerstukken II, 2007–2008,

26 643, nr. 125) en in de Agenda Telecomconsument

heeft de «Taskforce Overstappen» in

februari een Plan van Aanpak gepresenteerd

waarin de diverse afspraken zijn vastgelegd.

De taskforce bestaat uit BBned, KPN, Orange,

Tele2, UPC en Ziggo.

3 Kamerstukken I, 2007–2008, 30 661, A–F.

4 Kamerstukken II, 2007–2008, 28 851 en

24 095, nr. 57.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 5

moties van de kamerleden Van Dam en Hessels.1 In de brief over wederverkoop

op de kabel heeft de staatssecretaris van Economische Zaken

toegelicht op welke wijze concurrentie op de analoge kabel in technische

zin mogelijk gemaakt kan worden.2 In diezelfde brief staat dat de hiervoor

verantwoordelijke toezichthouder, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie

Autoriteit (OPTA) de bevoegdheid heeft om, in geval van aanmerkelijke

marktmacht, maatregelen te treffen met het doel concurrentie op

de analoge kabel mogelijk te maken.

Begin augustus heeft OPTA in haar (ontwerp-)marktbesluiten maatregelen

aangekondigd om de concurrentie op de kabel verder mogelijk te maken.3

Het kabinet hoopt dat met de hierna toegelichte maatregelen de concurrentie

op de omroepdistributiemarkt zal toenemen.

2.1 Maatregelen OPTA om concurrentie op de kabel te bevorderen

In de marktbesluiten uit 20064 heeft OPTA aan de grotere kabelbedrijven

een toegangsverplichting voor programma’s opgelegd. Deze maatregel

maakt het voor omroepen mogelijk om zo nodig toegang tot het netwerk

van kabelmaatschappijen af te dwingen, zowel voor analoge als digitale

distributie. In de nieuwe (ontwerp) marktbesluiten is deze maatregel

gehandhaafd. Daarnaast geeft deze toegangsverplichting aan alternatieve

aanbieders de mogelijkheid om via de kabel een eigen programmapakket

te verspreiden.5

De markbesluiten uit 2006 hebben echter niet de gewenste concurrentie

op de kabel gebracht. Een belangrijk probleem bij deze marktbesluiten is

dat de consument gebonden blijft aan de kabelexploitant voor de vaste

aansluiting. De consument krijgt dan te maken met twee partijen: van de

alternatieve aanbieder ontvangt hij de televisieprogramma’s en van de

kabelexploitant de vaste aansluiting. Dat brengt weer nieuwe problemen

met zich mee zoals mogelijk hogere tarieven, meerdere rekeningen en

onduidelijke aanspreekpunten in het geval van storingen. Voor consumenten

wordt het overstappen van hun huidige televisieabonnement naar

een situatie waar hij met twee partijen te maken krijgt weinig interessant.

OPTA heeft deze problemen ook geconstateerd. Daarom heeft OPTA in zijn

ontwerpbesluiten van augustus 2008 aanvullende maatregelen aangekondigd.

In de nieuwe besluiten legt OPTA aan de twee grootste kabelmaatschappijen,

Ziggo en UPC, de verplichting op om ook de vaste aansluiting

te wederverkopen. Alternatieve aanbieders kunnen daarmee de volledige

klantrelatie overnemen voor zowel het programmapakket als de vaste

aansluiting. De consument blijft dan te maken hebben met één aanspreekpunt.

Deze wederverkoop is vergelijkbaar met de situatie op de vaste

telefoniemarkt. Inmiddels hebben verschillende partijen6 interesse

getoond in het aanbieden van een concurrerend aanbod via de kabel. De

wederverkoopmaatregelen zorgen potentieel voor meer concurrentie op

de kabel. Dit kan leiden tot meer keuze voor de kijker en/of lagere abonnementstarieven.

De besluiten van OPTA zijn 9 januari ter notificatie naar de Europese

Commissie gestuurd en op 9 februari heeft de Commissie OPTA groen

licht gegeven om de kabelmarkt te openen. OPTA kan nu op korte termijn

haar definitieve marktanalysebesluiten voor de omroepmarkt afronden.

Ook zal OPTA nu verder gaan met de technische en administratieve maatregelen

die UPC en Ziggo moeten nemen om andere aanbieders op de

kabel toe te laten. OPTA zal deze maatregelen in overleg met UPC, Ziggo

en alternatieve aanbieders vormgeven.

1 Kamerstukken II, 2006–2007, 30 800 XIII,

nrs. 18 en 19;

2 Kamerstukken II, 2006–2007, 24 095, nr. 212.

3 OPTA Marktanalyse Omroep, ontwerpbesluit

van 19 augustus 2008 betreffende Ziggo, UPC,

Delta en CAIW (OPTA/MA/2008/201 540, -41,

-42, -43).

4 OPTA Marktbesluiten omroep van 17 maart

2006 betreffende Casema, Delta, UPC, Multikabel,

Essent, (OPTA/BO/2006/200533, -34, -35,

-36, 37) en de Herstelbesluiten Marktanalyse

Omroep van 21 december 2007 (OPTA/BO/

2007/202810,11, -15, -16, -17).

5 Hierbij gaat het in eerste instantie om een

digitaal pakket daar voor de distributie van

een analoog pakket waarschijnlijk te veel

capaciteit vraagt. Dit is anders als de alternatieve

aanbieder ervoor kiest een analoog

pakket te verspreiden dat (vrijwel) overeenkomst

met dat van de kabelmaatschappij. Zie

ook de brief over concurrentie op de analoge

kabel (Kamerstukken II, 2006–2007, 24 095,

nr. 212).

6 Medio juli 2008 heeft het bedrijf YouCa

aangekondigd via de kabel een concurrerend

aanbod aan te willen bieden. Tele2 heeft

recent aangegeven ook een analoog pakket

aan te willen gaan bieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 6

Het kabinet is verheugd dat de Europese Commissie de analyse van OPTA

deelt dat er onvoldoende concurrentie op de Nederlandse kabelmarkt is

en dat maatregelen nodig zijn. De staatssecretaris van Economische

Zaken heeft zich hier in de achterliggende periode voortdurend voor ingespannen

en is, waar mogelijk, samen met de toezichthouder opgetrokken/

en heeft OPTA waar mogelijk gesteund. Zo heeft hij er bij de Commissie

voor gepleit dat nationale toezichthouders voldoende ruimte krijgen

om rekening te kunnen houden met specifieke nationale omstandigheden.

Daarbij gaat het met name om de dominante positie van de kabel op de

Nederlandse omroepdistributiemarkt. Het onder de aandacht brengen van

de specifieke Nederlandse situatie was nodig omdat OPTA in 2006 heeft

moeten afzien van een deel van de door haar voorgenomen maatregelen

vanwege bezwaren van de Europese Commissie. Ook heeft hij gewezen

op de problemen die er momenteel zijn, zoals het risico op te hoge prijzen

en te weinig keuze voor consumenten.

3. Toegang publieke omroepen tot omroepdistributienetwerken

Het kabinet vindt dat het belang van een vrije, pluriforme, toegankelijke en

kwalitatief hoogwaardige publieke omroep niet genoeg kan worden benadrukt.

Dit staat ook expliciet in het coalitieakkoord. In een digitaliserend

medialandschap blijft de toegankelijkheid van de publieke omroep dan

ook een aandachtspunt.1

In dit hoofdstuk staat het afwegingskader voor de bepaling op welke infrastructuren

de publieke omroep aanwezig kan zijn. Van belang is daarbij de

balans tussen het waarborgen van de toegankelijkheid van het omroepaanbod

en terughoudendheid in het opleggen van beperkingen en verplichtingen

voor de markt. Het merendeel van dit kader is vastgelegd in de

Mediawet en de Telecommunicatiewet.

3.1 De publieke omroep: voor iedereen toegankelijk

De algemene programma’s2 van de publieke omroepen moeten voor

iedereen waarvoor deze programma’s zijn bestemd toegankelijk zijn. De

gebruiker hoeft voor de ontvangst via de ether geen andere kosten te

betalen dan voor de aanschaf en het gebruik van technische voorzieningen

die deze ontvangst mogelijk maken.

Van de verschillende distributievormen biedt de ether de meeste waarborgen

voor het verspreiden van de publieke programma’s. De overheid

verdeelt immers de etherfrequenties en kan invloed uitoefenen op de

voorwaarden waaronder frequentieruimte kan worden gebruikt. Bovendien

kan alleen met de ether een nagenoeg landelijke dekking worden

gegarandeerd.3 Andere netwerken zoals kabel en ADSL hebben geen

landelijk bereik.

De «gratis» doorgifte van de algemene publieke radioprogramma’s is

vastgelegd in de Mediawet en de Telecommunicatiewet. Aan de landelijke,

regionale en lokale publieke omroep zijn analoge FM en middengolf (AM)

frequenties toegewezen. De vergunningen voor deze frequenties lopen in

2010 en 2011 af waarna opnieuw frequentieruimte aan de publieke

omroep beschikbaar zal worden gesteld voor deze programma’s.

3.2 Verplichting tot kabeldoorgifte van publieke programma’s

In Nederland is de kabel dominant voor de doorgifte en ontvangst van

omroepsignalen. Het kabinet vindt daarom dat de toegang tot algemene

programma’s van de publieke omroepen via de kabel moet worden gegarandeerd.

Daarmee wordt ex ante voorkomen dat een dominante markt-

1 Zie ook de kabinetsreactie op het WRR

rapport: Focus op Functies. Kamerstukken II,

2005–2006, 29 692, nr. 14.

2 Onder de algemene programma’s van de

publieke omroepen wordt hier verstaan:

3 landelijke televisiezenders, 5 landelijke

radiozenders, 1 regionale radio- en televisiezender

per regio en 1 lokale radiozender.

Regionale en lokale publieke zenders moeten

in het

eigen verzorgingsgebied te ontvangen zijn.

3 Hoewel satellietuitzendingen ook een

landelijk bereik hebben, kan de ontvangst niet

worden gegarandeerd in verband met plaatselijke

verordeningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 7

partij misbruik kan maken van zijn machtspositie door (bepaalde) programma’s

van de publieke omroep niet door te geven.

In de Mediawet 2008 is de doorgifteverplichting op de kabel daarom

gehandhaafd. Nieuw is dat onderscheid wordt gemaakt tussen analoge en

digitale verspreiding. Daarmee regelt de regering de verplichte doorgifte

in de transitie van analoog naar digitaal. Voor een bepaalde periode zal er

sprake zijn van een dubbele doorgifteverplichting, namelijk wanneer

zowel het analoge als digitale programma-aanbod door minimaal de helft

van de huishoudens wordt bekeken. Dit betekent voor de traditionele

kabel dat het mogelijk nog enige tijd duurt voordat de doorgifteverplichting

ook digitaal zal gaan gelden. Daarmee wordt voorkomen dat de kabel

te veel wordt belemmerd in zijn digitaliseringsproces. De analoge kabel

zal naar verwachting nog geruime tijd boven dit percentage blijven, mede

omdat digitale abonnees nog steeds veelvuldig gebruik maken van het

analoge signaal op andere plekken dan de woonkamer. Dus ook voor de

analoge kijkers blijven de programma’s uit het doorgiftepakket nog lange

tijd gegarandeerd. Het kabinet wil daarmee de balans vinden tussen

garanties voor de kijker enerzijds en de mogelijkheid tot innovatie van de

kabel anderzijds.

3.3 Andere distributiekanalen

Voor de doorgifte van zijn diensten op andere netwerken onderhandelt de

publieke omroep op eigen initiatief met marktpartijen of kan hij extra

frequentieruimte vragen.

Etherruimte is echter schaars, daarom is alleen voor de algemene programma’s

van de publieke omroep wettelijk etherruimte geregeld. Voor

wat betreft de landelijke publieke omroep gaat het daarbij om de drie

televisiezenders en vijf radiozenders. De afweging om te komen tot het

verlenen van extra frequentieruimte aan de publieke omroep wordt in

eerste instantie beoordeeld op basis van het meerjarenbeleidsplan van de

publieke omroep. Daarna wordt door de minister (staatssecretaris) van

Economische Zaken in overeenstemming met de minister van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap beoordeeld of er ook frequentieruimte met een

omroepbestemming beschikbaar is. Hiertoe worden de volgende criteria

in beschouwing genomen:

a. Evenwichtige verhouding publieke en commerciële omroep.

Een aanvraag van de publieke omroep voor extra frequentieruimte

wordt afgewogen tegen de voor commerciële omroepen beschikbare

ruimte. Om een gezonde omroepmarkt in stand te houden, is het van

belang dat er een evenwicht wordt gevonden tussen publieke en

commerciële omroepen. Beide hebben een eigen rol in het verzorgen

van een veelzijdig omroepaanbod voor de kijker en de luisteraar.

b. Waarborgen beschikbaarheid van de algemene programma’s van de

publieke omroep in het digitale domein gedurende de overgangssituatie

van analoog naar digitaal.

In de Mediawet en de Telecommunicatiewet staat dat de algemene

publieke programma’s via de ether moeten worden verspreid. Er wordt

geen onderscheid gemaakt tussen met analoge of digitale etherdistributie.

Omdat radioprogramma’s via de (analoge) FM te ontvangen zijn,

is er op dit moment geen wettelijke verplichting om ook digitaal

frequentieruimte te reserveren. Gedurende de overgangsperiode van

analoge naar digitale distributie kan het wenselijk zijn om de algemene

programma’s van de publieke omroep ook via de digitale ether te

verspreiden.

c. Innovatie.

De publieke omroep kan een voortrekkersrol spelen bij de introductie

van nieuwe technieken. Er moet wel duidelijkheid zijn dat de markt ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 8

daadwerkelijk volgt. Dit vraagt een integraal uitgiftebeleid voor zowel

de commerciële als de publieke frequenties.1

Indien er politieke overeenstemming is over het aanwijzen van extra

frequentieruimte voor publieke omroep, zal deze extra frequentieruimte in

beleidsregels worden beschreven. De publieke omroep kan vervolgens op

grond van de Telecommunicatiewet een aanvraag indienen voor het

verkrijgen van een extra ethervergunning.

3.4 Lokale en regionale publieke omroep

De rijksoverheid regelt voor de algemene programma’s van de regionale

en lokale omroepen alleen de voorrang op frequentieruimte bij de verdeling

van (analoge) etherfrequenties2 en een doorgifteverplichting op

dominante infrastructuren. De Mediawet 2008 geeft het kader voor de

publieke omroepen om multimediaal te kunnen werken. Dat geldt dus ook

voor de lokale en regionale publieke omroep. Dit kader betekent niet dat

het kabinet vindt dat de lokale en regionale omroepen ook alles moeten

doen. Die keuze ligt bij de omroepen. De financiering ligt immers op het

eigen bestuurlijke niveau. De regionale en lokale omroepen moeten dus in

eerste instantie in overleg met de provincies of gemeenten bepalen op

welke nieuwe (experimentele) distributieplatforms zij actief willen zijn en

hoe dat gefinancierd wordt.

De regionale omroep heeft aangegeven meer geld nodig te hebben voor

kwaliteit en digitaliseringsvraagstukken. Ook het CDA is met een visiedocument

gekomen3 en vraagt een reactie van de minister van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap. Tijdens het wetgevingsoverleg over de Mediabegroting

is door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

toegezegd dat er een afzonderlijke brief over de regionale omroep zal

komen.4

Lokale publieke televisie

Voor lokale televisie wordt geen frequentieruimte gereserveerd. De doorgifte

van de lokale publieke televisieprogramma’s is via de (analoge) kabel

gegarandeerd. Omdat de doorgifte van lokale omroep via de digitale kabel

niet direct door de markt is opgepakt, is in de Mediawet 2008 de doorgifte

gedurende de overgangsfase van analoog naar digitaal geregeld. Zodra

meer dan de helft van de kabelabonnees zijn programma’s digitaal

ontvangt, moeten kabelbedrijven de lokale omroep ook verplicht doorgeven

in het digitale pakket. Het is positief dat de grote kabelbedrijven nu

vooruitlopend op de wettelijke doorgifteverplichting zijn begonnen met

het aanbieden van de lokale omroepen in de digitale kabelpakketten.

Ziggo geeft reeds meerdere lokale omroepen door en breidt dat momenteel

verder uit. UPC heeft aangegeven in de eerste helft van 2009 gefaseerd

ook de lokale omroepen te gaan doorgeven.

Digitalisering biedt nieuwe mogelijkheden zoals video on demand (VOD).

VOD kan met name voor lokale omroepen die geen doorlopende programmering

hebben een uitkomst bieden. De VOD dienst kan naast het reguliere

signaal worden aangeboden, maar het zou ook vervangend kunnen

werken. Het kabinet gaat daarmee akkoord indien de lokale omroep en het

kabelbedrijf dat gezamenlijk overeenkomen.

Regionale publieke omroep

De regionale omroep heeft meer distributiemogelijkheden dan de lokale

omroep. Dat past ook bij de omvang en bereik van de regionale omroep.

In de DVB-T vergunning van de NOS is vastgelegd dat de NOS zorg draagt

voor de digitale etherverspreiding van de televisiekanalen van de regionale

omroep.

1 Het innovatiecriterium heeft een belangrijke

rol gespeeld bij de toekenning van frequentieruimte

voor T-DAB aan de publieke omroep in

2003, zij het dat vooralsnog geen groot succes

is mede omdat er voor de commerciële omroepen

nog geen frequentieruimte beschikbaar

was gemaakt om de publieke omroep te

volgen.

2 Voor zover technisch mogelijk.

3 CDA document «Stemmen uit de Regio»

(Kamerstukken II 2008–2009, 31 788, nr. 2).

4 Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 VIII,

nr. 134.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 9

De regionale omroep wordt vooruitlopend op een wettelijke doorgifteverplichting

al doorgegeven op de digitale kabel. De markt neemt daarin

zijn eigen verantwoordelijkheid. In het amendement Atsma1 wordt ook de

verplichte doorgifte via de digitale kabel van de regionale televisieprogramma’s

uit aangrenzende provincies geregeld. Deze extra verplichting is een

verruiming van de doorgifteverplichting in het digitale domein en komt

bovenop de bestaande doorgifteverplichting van 15 televisie programma’s.

In praktijk voldoen de grote kabelbedrijven al grotendeels aan deze

verplichting, maar nu wordt dit bij wet geregeld. Voor kabelbedrijven

betekent dit dat zij meerdere regionale programma’s moeten doorgeven,

ook uit de regio’s waarin ze zelf niet actief zijn. Indien dit tot ongewenste

situaties leidt, kan het Commissariaat voor de Media zo nodig ontheffing

verlenen.

Deel 2: toekomstbestendigheid inrichting toezicht op de markt

voor elektronische communicatie en media

Naar aanleiding van de ontwikkelingen in de markten voor elektronische

communicatie en media, in het bijzonder convergentie, hebben wij een

verkenning uitgevoerd om te bepalen of de huidige inrichting van het

toezicht op de deze markten toekomstbestendig is. De focus lag daarbij op

de markt voor elektronische communicatie, maar vanwege de raakvlakken

met media is ook het Commissariaat voor de Media bij de verkenning

betrokken. Op basis van de verkenning en de daarin gevoerde gesprekken

met stakeholders en experts concluderen wij dat de huidige inrichting

inderdaad toekomstbestendig is. Wij zien dan ook geen aanleiding om in

deze kabinetsperiode over te gaan tot een herinrichting van het toezicht.

Wel blijven wij de marktontwikkelingen op de voet volgen en werken wij

aan verdere versteviging van de samenwerking tussen de betrokken

toezichthouders, alsmede de beleidsmatige samenwerking tussen de

ministeries van Economische Zaken (EZ) en van Onderwijs, Cultuur en

Wetenschap (OCW) op het gebied van elektronische communicatie en

media.

1. Schets toezicht elektronische communicatiemarkt

De markt voor elektronische communicatie is een dynamische markt.

Nieuwe aanbieders, producten en diensten volgen elkaar in hoog tempo

op. Gebruikers van elektronische communicatie hebben dankzij de genoemde

convergentie de keuze uit een ruim aanbod aan betaalbare en kwalitatief

hoogwaardige communicatieproducten en -diensten. De dynamiek en

bijzondere kenmerken (met name toegangsvraagstukken) van de elektronische

communicatiemarkt maken goed toezicht op deze markt van groot

belang.

De huidige inrichting van het toezicht op de elektronische communicatiemarkt

vindt zijn oorsprong grotendeels in de in de jaren ’90 ingezette

liberalisering. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

(OPTA) is in 1997 als onafhankelijk toezichthouder ingesteld voor het

bevorderen van de overgang van een monopolistische naar een concurrerende

telecommunicatie- en postmarkt. OPTA houdt toezicht op de naleving

van wet- en regelgeving op het gebied van post en elektronische

communicatiediensten. Deze sectorspecifieke regelgeving is neergelegd in

de Telecommunicatiewet en de Postwet en stoelt op het Europese regelgevende

kader, waarin liberalisering uitgangspunt is. OPTA bevordert de

concurrentie door middel van preventief sectorspecifiek mededingingstoezicht

en houdt zich bezig met consumentenbescherming en nummeruitgifte.

Gaandeweg is de focus verschoven van het creëren van concurrentie

naar het bevorderen van duurzame concurrentie in alle communicatiesectoren

op de langere termijn. Ook is consumentenbescherming een 1 Kamerstukken II, 2007–2008, 31 356, nr. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 10

steeds belangrijkere taak van OPTA geworden. Daarmee is een volgende

fase ingetreden op de weg naar een volledig concurrerende markt. De

transitie naar een volledig concurrerende markt is echter nog niet

voltooid. Sectorspecifiek preventief toezicht is derhalve nog steeds een

belangrijk uitgangspunt in het nieuwe Europese regelgevende kader voor

de elektronische communicatiesector, waarover de Raad van ministers

van de EU op 16 februari jl. zijn gemeenschappelijk standpunt heeft vastgesteld.

De staatssecretaris heeft u in zijn brief van 19 december 2008 al

bericht over het politiek akkoord dat ten grondslag ligt aan dit gemeenschappelijk

standpunt.1

Naast OPTA is nog een aantal andere toezichthouders betrokken bij het

toezicht op de elektronische communicatiesector. Het Agentschap

Telecom is een technische toezichthouder, met als belangrijkste taken het

verwerven, uitgeven en beschermen van frequentieruimte. Andere

betrokken toezichthouders zijn de Nederlandse Mededingingsautoriteit

(NMa) voor het generiek mededingingstoezicht2 (voornamelijk het

optreden tegen kartels en misbruik van een economische machtpositie en

het toetsen van fusies) en de Consumentenautoriteit (CA) voor de generieke

consumentenbescherming. Omdat de markten voor elektronische

communicatie en media door convergentie naar elkaar toegroeien, kan

ook het handelen van het Commissariaat voor de Media (CvdM) van

invloed worden op de elektronische communicatiemarkt.

2. Aanpak

Bij de verkenning naar de toekomstbestendigheid van de huidige inrichting

van het toezicht op de elektronische communicatie en media is een

open aanpak gehanteerd. Alle relevante spelers zijn in de gelegenheid

gesteld hun ideeën over marktontwikkelingen en toekomstig toezicht

kenbaar te maken: de toezichthouders, huidige en mogelijk toekomstige

marktpartijen en organisaties van consumenten en grootgebruikers. Ook

is een discussiebijeenkomst georganiseerd waaraan zowel de geïnterviewde

partijen als wetenschappers hebben deelgenomen. Vervolgens

zijn de uitkomsten nader geanalyseerd om te bezien welke beleidsmatige

conclusies uit de verkenning moesten volgen. In de verkenning hebben

wij ons met name gericht op drie mogelijke inrichtingsvarianten:

• samenwerking vanuit eigen taken: het voortbestaan van de huidige

inrichting met OPTA, Agentschap Telecom, CvdM, NMa en CA allen als

aparte toezichthouders, die samenwerken waar hun taken raakvlakken

hebben;

• het kamermodel: OPTA zou hierbij een kamer van NMa worden, net als

de Energiekamer;

• de sectorale toezichthouder: OPTA vormt samen met Agentschap

Telecom en CvdM een geconvergeerde toezichthouder die zowel de

elektronische communicatieals mediamarkt overziet.

3. Bevindingen

In de verkenning is een aantal zaken duidelijk naar voren gekomen:

Ten eerste dat het huidige toezicht op de markten voor elektronische

communicatie en media goed functioneert: uit evaluaties, internationale

vergelijkingen en gesprekken met betrokkenen blijkt dat het Nederlandse

toezicht als geheel, alsook het toezicht van de afzonderlijke toezichthouders,

waaronder OPTA, over het algemeen positief worden beoordeeld.

OPTA heeft zich gepositioneerd als een deskundige, slagvaardige en

gezaghebbende toezichthouder.3

1 Kamerstukken II, 2008–2009, 21 501, nr. 33.

2 De NMa houdt zich ook bezig met ex-ante

marktordening en consumentenbescherming

in de markten voor energie en vervoer.

3 Zie bijvoorbeeld Europese Commissie,

Voortgangsverslag over de interne markt voor

elektronische communicatie 2007 (19-03-2008,

COM(2008) 153); ECTA, Regulatory Scorecard

2008 (januari 2009, ectaportal.com).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 11

Ten tweede bevestigt de verkenning het beeld, geschetst in de beleidsbrief

Convergentie, dat de precieze gevolgen van belangrijke marktontwikkelingen

(met name convergentie) nog niet zijn uitgekristalliseerd. Betrokkenen

geven aan moeilijk te kunnen voorspellen in hoeverre de beweging

naar concurrentie tussen de infrastructuren zal doorzetten. Ook is moeilijk

in te schatten in welke mate infrastructuur en diensten zullen integreren.

Afhankelijk van de mate van horizontale en verticale integratie zijn

verschillende toekomstscenario’s mogelijk.1

Uit de verkenning blijkt echter dat elk van deze scenario’s naar verwachting

adequaat kan worden opgevangen binnen de huidige inrichting van

het toezicht. In de scenario’s «gemonopoliseerde telecommarkt», «open

toegang tot de monopolist» en «verticale forten» zullen sectorspecifieke

toegangsvraagstukken een grote rol blijven spelen. OPTA is goed gepositioneerd

om deze vraagstukken op te pakken. In het scenario «mededinging

op alle fronten» is wellicht minder behoefte aan toegangsregulering.

In alle vier convergentiescenario’s kan sprake zijn van uitdagingen die het

taakgebied van een individuele toezichthouder of de scheidslijnen tussen

media en telecom overstijgen. De eigenstandige taken van iedere toezichthouder

zullen een prominente rol blijven spelen, maar de raakvlakken

tussen de toezichthouders zouden door deze ontwikkeling toenemen. Te

denken valt aan mededingingsaspecten van frequentieveilingen (waar EZ,

Agentschap Telecom, OPTA, NMa en in voorkomende gevallen OCW

allemaal een rol te spelen hebben) of de impact van doorgifteverplichtingen

op concurrentie tussen infrastructuren (CvdM is belast met de

bestuursrechtelijke handhaving van doorgifteverplichtingen aan exploitanten

van infrastructuren; OPTA bevordert concurrentie tussen infrastructuren).

Convergentie vereist daarom nog meer afstemming tussen

toezichthouders dan voorheen; door convergentie kan een beslissing van

de ene toezichthouder gevolgen hebben voor het bereiken van de doelen

van een andere toezichthouder. Om deze uitdagingen op te pakken is het

niet nodig toezichthouders samen te voegen; wel is het zeer belangrijk dat

de betrokken toezichthouders goed afstemmen en samenwerken. Uit de

verkenning blijkt verder dat de uitdagingen van convergentie voor beleidsdepartementen

minstens zo groot zijn als voor toezichthouders. Om de

toezichthouders in staat te stellen goed samen te werken en adequaat om

te gaan met convergentie moeten de beleidsdepartementen ervoor zorgen

dat media- en telecombeleid goed op elkaar zijn afgestemd en elkaar

versterken. 1 Zie hiervoor p. 1 van de bijlage bij de

Beleidsbrief Convergentie (Kamerstukken II,

2007–2008, 26 643 en 24 095, nr. 126).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 12

Ten derde blijkt uit de gesprekken met betrokkenen dat zij uiteenlopende

geluiden laten horen over de gewenste inrichting van het toezicht. De

huidige en mogelijk toekomstige marktpartijen, de organisaties van

consumenten en grootgebruikers en de toezichthouders zijn het wel eens

dat er geen urgentie is om de inrichting van het toezicht aan te passen.

Ten vierde stellen alle betrokkenen dat in deze discussie de kwaliteit en

inhoud van het toezicht leidend moet zijn boven de vorm waarin het

toezicht gegoten wordt. Een eventuele herinrichting van het toezicht is

bovendien een tijdrovend en kostbaar proces, met als bijkomend risico

dat de aandacht afgeleid wordt van waar het om gaat: de goede uitoefening

van de toezichtstaken.

Zoals hierboven gemeld zijn in de verkenning ook twee alternatieve

inrichtingsvarianten aan bod gekomen:

De eerste alternatieve variant is het zogenoemde kamermodel, waarbij

OPTA een kamer zou worden van de NMa, net als de Energiekamer. Dit

model past het beste bij het bovengenoemde scenario «mededinging op

alle fronten», waarbij naar verwachting minder sectorspecifiek toezicht

nodig zal zijn. Nu de elektronische communicatiemarkt nog volop in

beweging is en het sectorspecifiek mededingingstoezicht sterk verweven

is met andere taken van OPTA, onder andere op het gebied van het waarborgen

van andere publieke belangen, ligt het kamermodel niet voor de

hand.1 Het kamermodel zou verder tegemoetkomen aan de omstandigheid

dat door de convergentie het afbakenen van markten steeds moeilijker

wordt. Hierdoor wordt het steeds belangrijker om te zorgen voor

goede afstemming tussen het ex ante sectorspecifiek mededingingstoezicht

(OPTA) en het ex post generiek mededingingstoezicht en de ex

ante toetsing van fusies (NMa). NMa en OPTA hebben reeds samenwerkingsafspraken

die onder andere voorzien in wederzijdse consultaties,

consistente uitleg van begrippen en uitwisseling van expertise.2 In de

verkenning is geconcludeerd dat deze samenwerkingsafspraken

voldoende waarborgen hebben om goed rekening te kunnen houden met

de gevolgen van convergentie.

De tweede alternatieve variant is een sectorale toezichthouder, die zou

kunnen bestaan uit OPTA, Agentschap Telecom en CvdM. Voordeel van

deze variant zou zijn dat een dergelijke sectorale toezichthouder een groot

deel van de convergerende markten zou overzien en daardoor beter in

staat zou zijn de verschillende publieke belangen (bijvoorbeeld een

concurrerende markt versus pluriformiteit van het media-aanbod) tegen

elkaar af te wegen. Hierbij moet echter rekening worden gehouden met

het feit dat de toezichthouders OPTA, Agentschap Telecom en CvdM

weliswaar raakvlakken kennen, maar merendeels ieder hun eigen taken en

werkwijzen hebben, die voornamelijk gebaseerd zijn op de Telecommunicatiewet

(OPTA en Agentschap Telecom) en de Mediawet (CvdM).

Agentschap Telecom beheert het Nederlandse frequentiespectrum, OPTA

houdt ex-ante toezicht op sectorspecifieke mededingingsvraagstukken,

het CvdM houdt ex-post toezicht op programma’s. Dat laatste is altijd

achteraf in verband met de vrijheid van meningsuiting. De beleidsterreinen

telecom en media zullen de komende jaren naar verwachting

steeds meer raakvlakken vertonen. Wanneer deze twee beleidsterreinen in

de toekomst zozeer verweven raken dat ze niet meer van elkaar te

scheiden zijn, dan zal dit wellicht ook consequenties moeten hebben voor

de inrichting van het toezicht.

Om ervoor te zorgen dat de betrokken toezichthouders goed aangesloten

blijven op de ontwikkelingen in de markten voor elektronische communicatie

en media en zo goed mogelijk samenwerken, herzien en intensiveren

de betrokken toezichthouders waar nodig de bestaande samenwerkings-

1 In het kabinetsstandpunt bij het rapport

Zicht op Toezicht (Kamerstukken II, 1997–1998,

24 036, nr. 73) en de Visie op Markttoezicht is

het uitgangspunt neergelegd van concentratie

van uitvoering van mededingingsregels waar

mogelijk bij de algemene mededingingstoezichthouder;

in kamers bij de NMa (Kamerstukken

II, 2003–2004, 29 200 XIII, nr. 50).

2 Afspraken tussen het college van de Onafhankelijk

Post en Telecommunicatie Autoriteit

(OPTA) en de directeur-generaal van de Nederlandse

Mededingingsautoriteit (NMa) over de

wijze van samenwerking bij aangelegenheden

van wederzijds belang, d.d. 24 juni 2004.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 13

afspraken. Zo hebben OPTA en Agentschap Telecom hun samenwerkingsafspraken

recentelijk vernieuwd en geformaliseerd, onder andere om

meer recht te doen aan hun geïntensiveerde samenwerking bij de uitgifte

van frequenties. Daarnaast hebben OPTA en CvdM recentelijk een nieuw

samenwerkingsprotocol opgesteld, met name om in het licht van convergentie

hun werkzaamheden goed op elkaar aan te laten sluiten.1

4. Conclusie

Op basis van het bovenstaande concluderen wij dat de huidige inrichting

van het toezicht, in de verschillende voorzienbare scenario’s, toekomstbestendig

is. Daarnaast vinden wij net als de stakeholders dat er geen

urgentie is om het toezicht anders in te richten en dat de kwaliteit van het

toezicht leidend moet zijn bij besluiten over de inrichting van het toezicht.

Ook onderstrepen wij dat een herinrichting de nodige tijd, middelen en

energie kost, met het risico dat de aandacht wordt afgeleid van waar het

om gaat: de goede uitoefening van de toezichtstaken. De dynamiek en

specifieke toezichtsvraagstukken in de markt voor elektronische communicatie

en de Europese regelgeving maken stevig, pro-actief sectorspecifiek

toezicht noodzakelijk. De mogelijke voordelen van een herinrichting

worden bovendien ook binnen de huidige situatie gerealiseerd door

goede samenwerking tussen de betreffende toezichthouders.

Naast deze samenwerking tussen de toezichthouders bij de uitvoering van

het toezicht is het belangrijk om ook op het beleidsmatige vlak aangesloten

te blijven op ontwikkelingen als convergentie. Dit uitgangspunt is

leidend in onze samenwerking. Rekening houdend met de verschillende

maatschappelijke doelstellingen van media en telecombeleid is ons

streven om beide beleidsterreinen zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen.

Zowel de ministeries van OCW en EZ als de betrokken toezichthouders

blijven de ontwikkelingen in de markt volgen en dragen er zorg voor

dat de samenwerking zowel beleidsmatig tussen de ministeries als op

uitvoeringsgebied tussen de toezichthouders optimaal aansluit bij de

omstandigheden op de betreffende markten.

Uiteraard blijven de toezichthouders zich ook inspannen om hun efficiëntie

en effectiviteit verder te vergroten. Wij zullen als verantwoordelijke

bewindslieden de inspanningen van de toezichthouders op dit vlak kritisch

blijven volgen. Zo wordt in 2009 de doelmatigheid en doeltreffendheid

van het optreden van OPTA geëvalueerd. Een verslag hiervan zal aan uw

Kamer worden toegezonden. Bij de evaluatie zullen ook de indicatoren

worden betrokken die zijn opgesteld om de doelmatigheid van OPTA beter

inzichtelijk te maken.2 Vanaf het jaarverslag over 2009 zal OPTA over indicatoren

rapporteren.

De staatssecretaris van Economische Zaken,

F. Heemskerk

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

R. H. A. Plasterk 1 Het bestaande samenwerkingsprotocol

tussen OPTA en NMa uit 2004 hoeft niet

gewijzigd te worden om rekening te houden

met convergentie; hetzelfde geldt voor het

protocol tussen AT en CvdM uit 2004 en het

samenwerkingsprotocol tussen OPTA en CA

uit 2007. NMa en CvdM hebben recentelijk

samenwerkingsafspraken gepubliceerd in

verband met de tijdelijke wet Mediaconcentraties

(Staatscourant d.d. 24 juni 2008, nr. 119,

p. 35).

2 Kwink Groep, Doelmatigheidsindicatoren

OPTA (oktober 2008).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 095 en 26 643, nr. 235 14